С решение от днес съдия Николай Урумов от Софийския районен съд (СРС) отмени наложена глоба от 300 лева за неносене на маска в градския транспорт.

Но не защото нарушението не е било доказано, обратното – очевидно глобената гражданка не е била със задължителната маска. Но в случая “лошата законодателна техника и пълното неразбиране на нормотворческия процес от страна на изпълнителната власт, поставят съда в ситуация, в която, по време на световна пандемия от заразна болест, носеща смъртни случаи, да избира между върховенството на правото и спазването на противоепидемични мерки, които са въведени по начин и с акт, нарушаващ основни правни принципи на процеса по създаването на нормативни административни актове“, пише в решението. Съдебният състав избира да приложи закона, иначе няма правова държава.

Случаят

Пред СРС е оспорено наказателно постановление, издадено на 16 юли от директора на СДВР. С него на гражданката С.К. е наложено административно наказание “глоба” от 300 лева за неспазване на въведените със заповед на здравния министър противоепидемични мерки. Поводът е, че на 27 юни по обяд на автобусна спирка служител на общинска полиция я е заловил да слиза без маска от автобус 88.

По това време дейтва заповед на здравния министър от 22 юни, че “всички лица, които се намират в обществения транспорт, в аптеките и лечебните заведения са длъжни да имат поставена защитна маска за лице за еднократна или многократна употреба или друто средство, покриващо носа и устата”. В чл. 209а от Закона за здравето пък са въведени санциите за подобно нарушение – от 300 до 1000 лева глоба, при повторно нарушение – от 1000 до 2000 лева.

А чрез извънредния закон също в Закона за здравето, чл. 63а, ал. 5 бе записано, че заповедите по налагане на противоепидемични мерки са общи админитративни атове и се публикуват само на ведомствените страници – на Министерството на здравеопазването или на РЗИ. Сиреч, не трябва да се обнародват в “Държавен вестник”.

Глобената С.К. твърди, че наказателното постановление е неправилно и оспорва фактите, установени от полицията.

“Възприетата фактическа обстановка кореспондира със събраните във фазата на съдебното следствие на настоящото производство гласни доказателствени средства и писмени доказателства”, приема съдия Урумов.

Но отменя постановлението на други, принципни основания. А именно – каквото и да пише в Закона за здравето, въпросната заповед на министъра е била нормативен, а не общ административен акт и, съответно, не е породила действие, тъй като не е била обнародвана в “Държавен вестник”.

В случая разпоредбите на здравния закон влизат в противоречие с Административнопроцеуалния кодекс, който е с по-висок нормативен акт и следва да се прилага именно той, по силата на чл. 2, ал.3 от Закона за нормативните актове, обясни съдията пред Де факто.

Аргументите на съдията (из съдебното решение)

“На първо място, следва да се изясни какъв по характер административен акт е заповед № РД01-353/22.06.2020 г. на министъра на здравеопазването. Административните актове биват общи, нормативни и индивидуални. Без всякакво съмнение, в случая не може да се говори за индивидуален административен акт, поради което съдът няма да посочва теоретични правни положения по отношение на индивидуалния административен акт. Спорът в доктрината и съдебната практика е дали този акт (заповедта) е общ или нормативен по своята природа.

В Административно-процесуалния кодекс се съдържа легална дефиниция за тези понятия, като според нормата на чл. 65 АПК общи са административните актове с еднократно правно действие, с които се създават права или задължения или непосредствено се засягат права, свободи или законни интереси на неопределен брой лица, както и отказите да се издадат такива актове.

Въпросната заповед не е общ административен акт, като аргументите на този съд са следните:

Като вид административни актове, общите административни актове носят характерните белези на административните актове въобще, отразяват същевременно и отличителни черти в съдържанието на изпълнително- разпоредителната дейност на административните органи. Правната теория константно характеризира ОАА като властническо волеизявление на орган на държавно управление или на друг овластен за това орган или организация, издадено въз основа, в изпълнение и в рамките на закона, което едностранно предизвиква правни последици в сферата на изпълнителната дейност и при необходимост може да бъде приведено в изпълнение с помощта на държавната принуда. Общият административен акт има и специфични характеристики, които го отличават от другите административни актове – това са еднократното правно действие и неопределен брой лица, към които е насочен актът. Еднократното правно действие не бива да се сравнява с изчерпването на задължителната сила на акта или пък да се оценява с оглед определен период на действие. Достатъчно е да възникнат правните последици от общия административен акт, за да може да се счита, че е осъществено дефинитивното еднократно правно действие. Това еднократно действие е свързано с конкретната фактическа обстановка в обективната действителност, спрямо която е насочено властническото въздействие на компетентния орган. Правилата за поведение, които се съдържат в общите административни актове не са правни норми, именно поради това, че им липсва степента на абстракция в уреждане на обществени отношения.

Неопределеността на броя адресати е критерий, който лесно разграничава общите от индивидуалните административни актове. Същият този критерий, обаче, е проблемът при разграничаването на общите от нормативните административни актове. Еднократното правно действие на общите административни актове може да се проявява по различен начин – чрез осъществяване на определено действие, чрез изтичането на определен срок, през който се осъществяват множество действия по изпълнението на акта.

Същественото при определянето на общите административни актове като еднократно правно действащи актове е това, че те еднократно пораждат правни последици. И именно тук е разделителната линия между общите и нормативните административни актове – нормативните пораждат правни последици винаги при възникването на фактите и обстоятелствата от хипотезата, независимо колко пъти ще се проявят тези факти и обстоятелства в обективната действителност, докато общите нормативни актове пораждат правните последици еднократно, като с тях се изпълнява диспозитивът на правната норма.

Правилата за поведение в общите административни актове не са правни норми, те не разполагат с хипотеза, тъй като издаването на общите административни актове става при наличието на фактите и обстоятелствата от хипотезите на приложимите правни норми.

Логическия извод, който се налага от горните съждения е, че въпросната заповед има не еднократно, а многократно действие, че разпоредбите ѝ имат нормативен характер, а не са издадени за прилагане на нормативни разпоредби, поради което този състав на съда, приема, че в случая иде реч за нормативен административен акт, а не за общ.

Този състав на съда намира, че норма от общ административен акт не може да попълва бланкетна разпоредба на законов текст, с който се санкционира поведението на даден субект по наказателен или административно-наказателен път, защото бланкетна законова норма може да бъде попълнена само с разпоредба, която има нормативен характер и която въвежда задължително правило за поведение по отношение неограничен и неопределен кръг субекти. А това означава, че не може да се посочва като нарушена разпоредба от общ административен акт, което от своя страна да послужи за основание за налагане на административно наказание, или углавно такова, на което и да е лице.

Защо съставът на съда намира, че в случая иде реч за нормативен административен акт:

Легалната дефициния за нормативен административен акт пък се съдържа в чл. 75 от АПК, която гласи: нормативните административни актове са подзаконови административни актове, които съдържат административноправни норми, отнасят се за неопределен и неограничен брой адресати и имат многократно правно действие.

Този съдебен състав е на мнение, че издадената заповед от министъра на здравеопазването има характер на нормативен административен акт, тъй като са налице всички изисквания на закона, за да бъде тя определена като НАА, независимо от нейното заглавие. Най-напред, съдът намира, че тази заповед е подзаконов нормативен акт, защото се издава на базата на законова разпоредба и във връзка с приложението на последната, а именно нормата на чл. 63, ал. 4 и 11 и чл. 63в от Закона за здравето. Освен това, разпоредбите на тази заповед имат нормативен характер, защото създават правило за поведение за адресатите на издадената заповед. Видно от съдържанието на заповедта, тя се отнася до неограничен и неопределен кръг субекти, защото с нея се въвеждат противоепидемични мерки по отношение на всички членове на обществото, а актът действа на територията на цялата страна, без ограничение по място и относно кръга на лицата, срещу които се прилага. Накрая следва да се посочи, че разпоредбите на заповедта имат многократно правно действие, защото са уредени отношения, които действат за ограничен период (по време на извънредното положение), но не еднократно, а с въпросната заповед се създава задължение за всички субекти непрекъснато да спазват противоепидемичните изисквания и мерки. Ето защо, съдебният състав намира, че е налице и последното изискване на закона.

Съдът обаче намира, че този нормативен акт не е породил своето правно действие, защото не е обнародван в Държавен вестник, така както изисква нормата на чл. 78, ал. 2 от АПК и нормата на чл. 5, ал. 5 от Конституцията на Република България. Т.е. съдът намира, че не е завършен фактическият състав по приемането на този нормативен акт, за да се превърне той в задължителен за всички субекти на територията на страната.

Иначе казано, този нормативен акт не може да се прилага от правораздавателните органи и неговите разпоредби не могат да служат за въвеждане на права и задължения за гражданите, нито за санкциониране на поведението на последните при установено поведение, несъответстващо на предписаното от нормите на заповедта.

Съставът на съда намира, че и в двата случая НП е за отмяна, защото ако от една страна се приеме, че заповедта на министъра е общ административен акт, то следва, че нормите на тази заповед не могат да попълват бланкета на чл. 209а, ал. 1 от ЗЗ, защото са норми от общ административен акт, като съображенията за това бяха изложени по-горе. От друга страна, съдът счита, че имайки характер на нормативен административен акт, нормите на процесната заповед също в случая не могат да послужат за попълване на бланкетната норма на закона, защото въпросният нормативен административен акт не е обнародван в Държавен вестник. Липсата на обнародването, както бе посочено горе подробно, води след себе си като правна последица неприлагането на практика на въпросния акт.

В случая лошата законодателна техника и пълното неразбиране на нормотворческия процес от страна на изпълнителната власт, поставят съда в ситуация, в която, по време на световна пандемия от заразна болест, носеща смъртни случаи, да избира между върховенството на правото и спазването на противоепидемични мерки, които са въведени по начин и с акт, нарушаващ основни правни принципи на процеса по създаването на нормативни административни актове. Разбира се, че без всякакво съмнение, съдебният състав ще избере да приложи закона, защото в правова държава като Република България, върховенството на правото стои над всички останали принципи и цялото общество, включително и държавните институции, и органите на изпълнителната власт, следва да бъде ръководено от принципите на правовата държава и по-специално от върховенството на правото, включително при създаването на законови и подзаконови нормативни актове.

Независимо от изложеното по-горе, а именно, че неносенето на маска, според сега действащата правна рамка, не представлява административно нарушение, съдебният състав намира, че решението на съда не следва да се тълкува в смисъл, че предпазна маска за лице не следва да бъде използвана, а точно обратното, гражданите следва да спазват противоепидемичните мерки, въведени от изпълнителната власт, макар те да имат препоръчителен характер, защото това е в техен и обществен интерес, макар и да не могат да бъдат принудени чрез административни санкции да го сторят принудително….

… Всички тези съображения водят съда до единствения извод, че НП е незаконосъобразно, а законовият текст на нормата на чл. 209а, ал. 1 от ЗЗ към настоящият е мъртво роден, защото не съществува нормативен административен акт, който да попълва неговото бланкетно съдържание, а без да е налице такава разпоредба от НАА, нормата на закона не може да се прилага на практика”.

Решението на Николай Урумов не е окончателно, може да се оспори пред Административен съд – София-град.

А този магистрат вече се запомни с поредица “смели” решения, сред тях: че спирането на столичното метро от протестиращи е морално укоримо, но не престъпно; че обвинението за лъжесвидетелстване за катастрофата с Милен Цветков е несъставомерно; че обвинението срещу Волен Сидеров за призива за масово излизане по Великден също не издържа проверката на закона.